White Papers

Consideraciones sobre la legitimación activa en el proceso de amparo constitucional

Faustino Cordón Moreno (*)

(*) Profesor Titular de Derecho Procesal

Diario La Ley, 1984, pág. 1038, tomo 2

I.-- INTRODUCCIÓN

1.- Antes de adentramos en el examen de los problemas específicos que presenta la legitimación en el proceso de amparo constitucional conviene adelantar, siquiera sea brevemente, algunas ideas generales sobre el concepto y la naturaleza jurídica de esta institución procesal, porque la legitimación es una categoría jurídica general que desempeña una misma función en los diferentes tipos de procesos que existen, aunque, como veremos, su relevancia sea distinta en cada uno de ellos.

2.- La legitimación hace siempre referencia a una determinada relación del sujeto con la situación jurídica sustancial que se deduce en juicio. Esta relación se concreta la mayoría de las veces en su titularidad, siendo el contenido de ésta el que delimita el contenido de la legitimación. A veces, sin embargo, el ordenamiento jurídico, en atención a un interés que considera prevalente y digno de protección, legitima a un sujeto para deducir en juicio en nombre propio un derecho del que no es titular, produciéndose entonces una disociación entre la titularidad de la situación jurídica sustancial deducida y la titularidad del derecho a hacerla valer. Tal ocurre en todos los casos de legitimación extraordinaria o por sustitución, que tienen su fundamento exclusivamente en la ley y son de interpretación estricta.

En cualquier caso, parece claro que el concepto de legitimación no expresa otra cosa que la titularidad de la situación jurídica sustancial deducida en juicio (o del interés que toma en consideración la norma para autorizar la petición de tutela de un derecho ajeno) y, como tal, constituye un presupuesto de fondo de la acción, es decir, del derecho a obtener la tutela efectiva a través de una sentencia favorable (1).

Así entendido el problema que plantea el concepto de legitimación se reconduce a otro más profundo, a saber, el estudio de las situaciones jurídicas de naturaleza sustancial susceptibles de tutela en el proceso. Tradicionalmente la legitimación se ha asentado sobre la dicotomía "derecho privado" "derecho público". En el proceso civil, que es el cauce específico para la tutela del derecho privado, parte legítima para deducir y obtener en juicio la tutela de una situación jurídica sustancial son los particulares que, con carácter general, son sus únicos titulares. En el proceso penal, por el contrario, se actúa en interés público -el interés del Estado, como representante de la sociedad, en la represión del hecho punible- y parte legítima para deducirlo es el propio Estado, a través de sus órganos específicos (2).

La solución, sin embargo, no es tan simple. En realidad, esta dicotomía tradicional está hoy sometida a revisión y en muchos aspectos superada. No es éste el lugar adecuado para detenemos en el estudio de este tema que tanto viene preocupando a la doctrina. En lo que aquí interesa nos limitaremos a decir que dicha dicotomía es insuficiente para explicar globalmente el problema de la legitimación, aunque puede seguir siendo válida para supuestos generales.

Ya hace tiempo CALAMANDREI apreció con claridad la evolución de la legitimación dentro del proceso civil. "Mientras el carácter esencialmente disponible del derecho subjetivo privado lleva como necesaria consecuencia que la legitimación ad causam corresponda de una manera exclusiva a los mismos sujetos de la relación controvertida (legitimación individual), se llega, a través de las figuras intermedias de la legitimación por categoría, a esta legitimación pública del Ministerio Público, en fuerza de la cual, aun cuando los sujetos de la relación sustancial permanezcan inertes, hay un órgano del Estado que, en interés público, provoca, respecto de aquella misma relación, el ejercicio de la jurisdicción. Hay, pues, en este transferirse de la legitimación del particular, titular del derecho subjetivo, a un órgano público, un indicio de una progresiva atenuación del derecho subjetivo y un predominio, cada vez más decisivo, del interés público en la observancia del derecho objetivo" (3).

Pero es en el proceso administrativo -y ahora en el constitucional de amparo- donde esta evolución y progresiva ampliación del concepto de legitimación se aprecia con más claridad, según tendremos oportunidad ver más adelante. La apertura del ordenamiento jurídico hacia nuevos horizontes, en los que, sin abandonarse la protección de las situaciones jurídicas individuales (de derecho subjetivo y de interés), cada vez adquieren mayor relevancia los intereses de naturaleza social o colectiva (es decir, aquellos que no pertenecen a un individuo, sino a una categoría o grupo determinado de personas) y la progresiva ampliación del campo de incidencia del interés público imponen una revisión del concepto de legitimación, "que abra la acción a nuevos e inéditos horizontes" (4).

II.-- REGULACIÓN LEGAL

3.- El marco normativo de la legitimación activa en el proceso de amparo constitucional está constituido por los artículos 162.1, b) de la Constitución y 46.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (en adelante LOTC).

Conforme al artículo 162.1, b) de la Constitución, que es la norma fundamental sobre la materia, está legitimada para interponer el recurso de amparo constitucional "toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo, así como el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal". Ahora bien, dentro del texto constitucional, este precepto ha de ponerse inmediatamente en relación con el artículo 53.2, que configura el recurso de amparo como una vía jurisdiccional subsidiaria abierta a cualquier ciudadano para recabar la tutela exclusivamente de los derechos fundamentales y libertades públicas reconocidos en los artículos 14 a 30 de la Constitución. Por su parte, la LOTC dispone en su artículo 41.2: "El recurso de amparo constitucional protege a todos los ciudadanos en los términos que la presente ley establece frente a las violaciones de los derechos y libertades a que se refiere el apartado anterior, originadas por disposiciones, actos jurídicos o simple vía de hecho de los poderes públicos del Estado, las Comunidades Autónomas y demás Entes públicos de carácter territorial, corporativo e institucional, así como de sus funcionarios o agentes".

Y el artículo 46.1 de la misma Ley regula dos tipos aparentemente distintos de legitimación, según el poder público de que emane la disposición, acto jurídico o simple vía de hecho que origina la pretendida lesión del derecho fundamental o libertad pública:

A) Si se trata de una disposición o acto sin valor de ley emanado del Poder Legislativo (estatal o autonómico) o de cualquiera de sus órganos, o de un acto lesivo al derecho a la objeción de conciencia, están legitimados "la persona directamente afectada, el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal" (art. 46.1, a, en relación con los arts. 42 y 45).

B) Si se trata de una disposición, acto jurídico (u omisión) o simple vía de hecho del Poder Ejecutivo (como Gobierno y como Administración en todos sus ámbitos), o de sus funcionarios, autoridades o agentes, o de un acto u omisión del Poder Judicial, la legitimación se reconoce a "quienes hayan sido parte en el proceso judicial correspondiente, al Defensor del Pueblo y al Ministerio Fiscal" (art. 46.1, b, en relación con los artículos 43 y 44).

Esta regulación se completa con el precepto contenido en el artículo 46.2 de la LOTC, según cuyo tenor "si el recurso se promueve por el Defensor del Pueblo o el Ministerio Fiscal, la Sala competente para conocer del amparo constitucional lo comunicará a los posibles agraviados que fueran conocidos y ordenará anunciar la interposición del recurso en el Boletín Oficial del Estado a efectos de comparecencia de otros posibles interesados. Dicha publicación tendrá carácter preferente".

4.- La simple lectura de los preceptos reguladores de la legitimación activa que se acaban de transcribir nos pone ya de manifiesto los problemas fundamentales que este instituto presenta en el proceso constitucional de amparo y que serán analizados a lo largo del presente trabajo:

A) En primer lugar, que el proceso de amparo es un cauce restringido, previsto exclusivamente para la protección de unos derechos y libertades específicos: los referidos en el artículo 53.2 de la Constitución. Parece, pues, que no cualquier persona directamente afectada o que haya sido parte en el proceso judicial correspondiente (art. 46.1, apartados a y b de la LOTC) puede acudir al amparo constitucional, sino sólo aquellas personas que, además de lo anterior, sean titulares de alguno de los derechos o libertades especialmente protegidos por este proceso. Dicho con otras palabras: sólo quien es titular de alguno de los derechos o libertades amparados y ha sido lesionado, o teme serlo (5), dentro de un proceso o fuera de él, por una actuación de los poderes públicos está legitimado para recurrir en amparo, previo agotamiento, en su caso, de la vía judicial previa.

Si se interpone el recurso pidiendo la tutela de un derecho o libertad no amparados, el Tribunal Constitucional declarará la inadmisibilidad de la pretensión (6). Si el derecho está amparado, pero quien solicita la protección no es su titular, bien porque manifiestamente no puede serlo, bien porque pide la tutela de un derecho cuya titularidad corresponde a otra persona, carecerá de legitimación, salvo en el caso de que sea titular de un interés legítimo que, conforme al artículo 162.1, b) de la Constitución, le faculta para pedir en juicio la tutela de un derecho fundamental o libertad pública de la que no es titular (7). No prevé la LOTC una expresa causa de inadmisibilidad para estos casos (8), pero bien podría encuadrarse dentro de la misma causa prevista en la letra a) del artículo 50.2 antes citada. En cualquier caso, sería causa determinante de la desestimación del recurso de amparo en cuanto al fondo.

B) La expresión interés legítimo de la Constitución no aparece en los preceptos de la LOTC que desarrollan la legitimación activa en el proceso de amparo constitucional. En esta ley, en efecto, se habla de las personas directamente afectadas o que hayan sido parte en el proceso judicial correspondiente, criterios éstos que, como ha puesto de manifiesto la doctrina (9), tienen un carácter más restrictivo que el previsto en la Constitución. Es necesario, pues, precisar el significado del concepto interés legítimo y la función que desempeña como fundamento de la legitimación en el proceso de amparo, buscando una interpretación coherente del mismo que permita armonizarlo con las normas de legitimación contenidas en la LOTC.

C) Por otra parte, la LOTC regula dos tipos distintos de legitimación activa individual, según el poder público del que emane la disposición, acto jurídico (u omisión) o simple vía de hecho, sin que se deduzca con claridad si son dos tipos de legitimación diferentes y, mucho menos, la relación que guardan con el precepto general y fundamental sobre legitimación contenido en la Constitución.

D) En cualquier caso se reconoce una legitimación incondicionada y sin restricciones para interponer el recurso de amparo al Defensor del Pueblo y al Ministerio Fiscal, órganos públicos a los que la Constitución les atribuye, entre otras funciones, la de defender los derechos de los ciudadanos.

III.-- LA DUALIDAD DE CRITERIOS RESPECTO DE LA LEGITIMACIÓN ACTIVA: LOS ARTICULOS 162.1, b) DE LA CONSTITUCIÓN Y 46.1 DE LA LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

5.- Hemos visto ya que el artículo 162.1, b) de la Constitución otorga legitimación para acudir al amparo constitucional a cualquier persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo (además de al Defensor del Pueblo y al Ministerio Fiscal). Pero también hemos visto que este precepto hay que ponerlo inmediatamente en relación con el artículo 53.2, que limita la vía de amparo a la protección de determinados derechos fundamentales y libertades públicas.

Si el recurso de amparo es, pues, un cauce específico para la protección de derechos y libertades y si éstos, al estar dotados de una protección directa, se configuran como derechos subjetivos perfectos (10), surge inmediatamente la cuestión acerca del significado de ese interés legítimo a que alude el texto constitucional.

La solución no la hallamos en las normas reguladoras de la legitimación en la LOTC. Como veíamos anteriormente, la legitimación exigida por esta ley es distinta según el poder público de que emane la disposición, acto jurídico (u omisión) o simple vía de hecho causante del agravio. Y a la vista de tal regulación inmediatamente nos damos cuenta de lo siguiente:

A) Que en los supuestos de los artículos 42 y 45 (actos emanados del Poder Legislativo o violación del derecho a la objeción de conciencia) la LOTC sustituye la expresión invocación de un interés legítimo por la de persona directamente afectada.

B) Que cuando el acto u omisión causante del agravio o violación proviene del Poder Judicial la expresión quienes hayan sido parte en el proceso judicial correspondiente del artículo 46.1, b) de la LOTC (aunque el concepto de "parte" deba interpretarse en sentido amplio, según tendremos oportunidad de ver más adelante) equivale a la de personas directamente afectadas, ya que la condición de parte sin más (sin haber sido lesionada la persona que ostenta tal condición en un derecho o libertad amparados) no legitima para acudir al proceso de amparo constitucional (11). La única diferencia con el supuesto anterior es que, en este caso, la afección del derecho fundamental o libertad pública se produce dentro del proceso.

C) Que cuando la afección de un derecho o libertad amparados ha sido causada por una disposición, acto jurídico o simple vía de hecho del Gobierno (como tal Gobierno o como Administración en todos sus ámbitos), sus autoridades, funcionarios y agentes, antes de acudir a la vía de amparo constitucional ha debido agotarse la vía del amparo judicial ordinario, que es la contencioso-administrativa (artículo 43.1 de la LOTC, en relación con la disposición transitoria segunda, apartado segundo). Pero téngase en cuenta que no cualquiera de las partes en el proceso judicial previo correspondiente podrá acudir al amparo constitucional (como parece indicar el artículo 46.1, b, de la LOTC), sino sólo el actor recurrente cuya pretensión haya sido desestimada (total o parcialmente) o declarada inadmisible, porque sólo él es el perjudicado, el que invoca la lesión de un derecho fundamental o libertad pública por la actuación del Gobierno. Las demás partes sólo estarán legitimadas si dentro del proceso contencioso-administrativo en el que el actor pretende la tutela de un derecho fundamental resulta lesionado algún derecho o libertad del que son titulares (normalmente alguno de los previstos en el artículo 24 de la Constitución) por un acto u omisión del Poder Judicial (del juez o tribunal que está conociendo del proceso concreto). Pero este supuesto es reconducible al que veíamos anteriormente en el apartado B).

6.- Con lo hasta aquí dicho queremos poner de manifiesto que no hay diferencia esencial alguna entre los apartados a) y b) del artículo 46.1 de la LOTC. Quienes fueron parte en el proceso judicial correspondiente están legitimados para interponer el recurso de amparo constitucional porque son los directamente afectados en un derecho o libertad del que son titulares. Pero obsérvese que sólo los directamente afectados en un derecho o libertad que, conforme al artículo 53.2 de la Constitución, sea susceptible de protección en la vía de amparo constitucional.

Ahora bien, en este esquema para nada juega el interés legítimo; por lo menos el interés legítimo tal como se configura en los artículos 24.1 y 162.1, b) de la Constitución, es decir, como una situación jurídica sustancial objeto de tutela. El proceso de amparo constitucional no está previsto para la protección de intereses legítimos, sino de determinados derechos fundamentales y libertades públicas, y lo realmente relevante al comienzo del proceso no es (por lo menos en los supuestos normales de legitimación ordinaria) la invocación de un interés legítimo, sino la invocación de un derecho fundamental o libertad pública que se consideran lesionados por la actuación de cualquiera de los poderes públicos.

7.- ¿Cuál es entonces el significado del interés legítimo del artículo 162.1, b) de la Constitución?

A) Cabría pensar, en primer lugar, que en el sentir de la Constitución los llamados derechos fundamentales y libertades públicas no configuran, en realidad, derechos subjetivos perfectos, sino situaciones jurídicas conceptuables como intereses legítimos. Pero ello, aparte de desconocer la verdadera naturaleza de aquellos derechos y libertades que, como veíamos, configuran derechos subjetivos de naturaleza pública, chocaría con el artículo 55 de la LOTC, en especial con la norma contenida en su núm. 1º, apartado c), que concibe el recurso de amparo como un recurso de los llamados en la técnica francesa de "plena jurisdicción", que tienden al restablecimiento de una situación jurídica individualizada en uno o varios sujetos determinados. Es cierto que la LOTC va más allá de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y al criterio reparador propio de ésta añade el preventivo (artículo 41.3). Pero incluso en este último supuesto, cuando la pretensión deducida tiende a preservar los derechos o libertades por razón de los cuales se formuló el recurso frente a cualquier amenaza de los mismos, la situación legitimante que faculta para interponer el recurso es la propia titularidad del derecho o libertad que se considera amenazado (12).

B) Otra hipótesis sería pensar que la Constitución se está refiriendo a lo que algunos autores, con especial referencia al interés directo del proceso administrativo, han llamado Interés en recurrir", considerándolo como un mero requisito procesal (13). Pero este interés se halla implícito en el ejercicio de la acción de amparo y, en cualquier caso, no es el interés legítimo de los artículos 24.1 y 162.1, b) de la Constitución.

Desechadas las anteriores interpretaciones, sólo cabe pensar que el artículo 162.1, b) de la Constitución no ha sido desarrollado totalmente por el artículo 46.1 de la LOTC, y que contempla la posibilidad de reconocer legitimación para interponer el recurso de amparo constitucional a personas que, sin ser titulares del derecho fundamental o libertad pública lesionados, pueden verse afectadas en sus intereses legítimos por una actuación de los poderes públicos. Dicho con otras palabras: la Constitución reconoce legitimación por sustitución para pedir en juicio la tutela de un derecho fundamental ajeno al titular de un interés legítimo en la anulación del acto o disposición del poder público causante de la lesión.

8.- Más adelante analizaremos el significado y alcance del interés legítimo en estos casos. Ahora sólo nos interesa dejar constancia de que, conforme a las normas reguladoras del amparo constitucional, hay que distinguir los siguientes supuestos de legitimación activa:

A) La legitimación de la persona natural o jurídica directamente afectada en un derecho fundamental o libertad pública del que es titular por la actuación de cualquiera de los poderes públicos. Afección que, como veíamos, puede tener lugar dentro del proceso (por un acto u omisión del Poder Judicial) o fuera de él.

B) La legitimación de quien invoque un interés legítimo, aunque no sea titular del derecho o libertad para cuya tutela se insta el proceso de amparo constitucional.

C) La legitimación, en todo caso, del Defensor del Pueblo y del Ministerio Fiscal, en cuanto órganos del Estado que tienen, entre otras funciones, la de tutelar los derechos y libertades de los ciudadanos.

Todavía cabría reconducir los dos primeros supuestos a la unidad, entendiendo que la expresión persona directamente afectada, al dejar indeterminado el ámbito de la afección, se refiere tanto a los titulares de derechos y libertades amparados como a aquellas personas que, sin ser titulares, tienen interés legítimo en que se repare el derecho o libertad ajenos. Esta la opinión sostenida por ALMAGRO: "Si la ley ha pretendido reducir el ámbito de la legitimación en determinados casos, conforme al criterio interpretativo (de que) sólo tienen interés legítimo quienes sean personas afectadas, los argumentos que se empleen en apoyo de esta tesis carecerían de fuerza, pues, a sensu contrario -y contando con la primacía de la Constitución sobre la ley-, se puede afirmar que toda persona que tenga interés legítimo está directamente afectada" (14).

Pero este argumento es innecesario, aparte de que limita el interés legítimo al interés directo (15) en contra de la amplitud que, según el mismo autor, hay que dar a aquél (16). A nuestro juicio, la sustitución del concepto constitucional de interés legítimo por el orgánico de persona directamente afectada supone, en efecto, una restricción, ya que limita la legitimación al titular del derecho o libertad lesionados, es decir, al perjudicado o agraviado. Pero ello es así porque la LOTC se limita a recoger el supuesto normal o general. Ello no significa, sin embargo, que la titularidad del derecho o libertad sea el único criterio de legitimación. La Constitución continúa como punto de apoyo fundamental para admitir la legitimación de quienes, sin ser titulares, tienen un interés legítimo en su reparación, a través de la anulación del acto o disposición causante de la lesión.

Ambos criterios de legitimación son compatibles, por lo que podemos afirmar que nuestro sistema, sin llegar al extremo de admitir la legitimación popular (17), mantiene los criterios más amplios de legitimación individual y admite, además, la legitimación pública del Estado (a través del Defensor del Pueblo y del Ministerio Fiscal).

Con esta regulación, por otra parte, no hace sino adherirse a los sistemas más progresivos. El criterio del interés es, por ejemplo, el sistema de la Convención Americana (18). Y hacia este criterio ha evolucionado la jurisprudencia elaborada sobre la base de la Convención Europea de Derechos Humanos.

En efecto, el artículo 25 de esta Convención dispone que "la Comisión podrá conocer cualquier demanda dirigida al Secretario General del Consejo de Europa por cualquier persona física, organización no gubernamental o grupo de particulares que se considere víctima de una violación, por una de las Altas Partes Contratantes, de los derechos reconocidos en el presente Convenio, en el caso de que la Alta Parte Contratante acusada haya declarado reconocer la competencia de la Comisión en esta materia. Las Altas Partes Contratantes que hayan suscrito tal declaración se comprometen a no poner traba alguna al ejercicio eficaz de este derecho". Sin embargo, aunque la Convención no establece en provecho de los particulares una especie de acción popular (19), hay que destacar la interpretación extensiva del concepto de "víctima" y, en consecuencia, de las personas legitimadas. La Comisión Europea de Derechos Humanos, en efecto, ha declarado que no sólo las víctimas directas, sino también las indirectas e incluso los terceros a los que la violación les causaría algún perjuicio o tengan un interés personal en que se ponga fin a la misma, pueden interponer la demanda (20).

IV.-- LA TITULARIDAD DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES AMPARADOS

9.- El problema a analizar en este apartado consiste en precisar quiénes pueden ser titulares de los derechos fundamentales y libertades públicas susceptibles de protección a través del proceso de amparo constitucional. Se trata, evidentemente, de una cuestión previa, ya que, si bien no existen derechos sin un titular, no todos pueden ser titulares de determinados derechos. Parece claro, por ejemplo, que el derecho a la vida no existe sin un titular, pero es también claro que una persona jurídica no puede ser titular de ese derecho (21).

Dando un paso adelante, se trata de precisar si pueden los poderes públicos ser titulares de los derechos y libertades amparados o, por lo menos, de alguno o algunos de ellos; y, en caso afirmativo, si pueden solicitar su tutela en el proceso de amparo constitucional.

10.- El problema sólo ocasionalmente ha sido abordado por la doctrina que, por lo general, responde a la cuestión en sentido afirmativo. "Si examinamos los derechos y libertades regulados en los artículos 14 a 29 de la Constitución, es perfectamente constatable que los mismos son predicables, ante todo, de los ciudadanos. Precisamente, las libertades públicas se han reconocido a los ciudadanos como derechos inherentes a la misma condición de la persona, para dotarlos constitucionalmente de una esfera jurídicamente protegida frente a las potestades administrativas. Ahora bien, reconocida esta verdad primaria, ¿puede negarse que las personas jurídico-públicas -y, entre ellas, el propio Estado- se hallan también protegidas por el principio de igualdad ante la ley (artículo 14 de la Constitución) o que, como a cualquier otro sujeto de derechos, les asiste el de obtener la adecuada tutela judicial?. Por excepcional que ello pueda parecer, no puede desecharse la hipótesis de que tales derechos sean transgredidos y requieran, por tanto, adecuada reparación. Incluso si se piensa en la multitud de supuestos en que el Estado u otros Entes públicos actúan en relaciones de estricto derecho privado, en igualdad de condición con otros sujetos jurídicos, cabe deducir que la cuestión planteada no se halla tan alejada de la realidad (22).

11.- A nuestro juicio, sin embargo, la respuesta al interrogante planteado requiere un análisis más detenido. En principio, parece que titulares de los derechos y libertades reconocidos en el título primero, capítulo segundo, sección primera de la Constitución (además del derecho de igualdad y la objeción de conciencia) son, por su propia naturaleza, las personas humanas individuales. El recurso de amparo constitucional ha surgido históricamente como un medio para proteger los derechos fundamentales que corresponden a la persona humana por el simple hecho de serlo frente a los actos y disposiciones de los poderes públicos que los menoscaban.

No parece que esta afirmación general (más adelante la precisaremos) pueda ser discutida. La propia Constitución lo establece así cuando en el artículo 10.1 dispone que 1a dignidad de la persona humana, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad... son fundamento del orden político y de la paz social". Evidentemente, la persona digna, el sujeto de los derechos inviolables a ella inherentes, etc., sólo es la persona humana individual. Los derechos que a continuación reconoce la Constitución, a los que dota de una protección reforzada a través del proceso de amparo constitucional, no son sino el desarrollo de ese precepto y constituyen lo que, en terminología más usual, se conocen con el nombre de derechos humanos, derechos inherentes a la persona, que son anteriores al Estado y la Constitución se limita a reconocer y a proteger (23).

Fieles a esta idea, tanto la Constitución como la LOTC utilizan a lo largo de su articulado diversas expresiones demostrativas de la pertenencia esencial de esos derechos y libertades a la persona humana individual (24).

12.- Pero esta terminología, que es la usual cuando se habla de derechos humanos y de su protección, no quiere decir necesariamente que titulares de esos derechos sean exclusivamente las personas naturales. Por supuesto que si repasamos el catálogo de los derechos y libertades amparados nos damos cuenta de que muchos de ellos sólo pueden tener como titulares a los individuos (por ejemplo, el derecho a la vida o a la integridad física, el derecho a la intimidad, etc.). Otros, sin embargo, pueden tener como titulares a las personas jurídicas y a organizaciones colectivas, aunque no revistan la forma legal de personas jurídicas. Así, el artículo 9.1 de la Constitución reconoce y protege la libertad e igualdad de los grupos en que se integra el individuo, y derechos como los reconocidos en el artículo 16 (libertad ideológica, religiosa y de culto) y 28 (derecho a sindicarse libremente) son también ejercitables por las personas colectivas.

Con ello nuestra Constitución no hace sino recoger un principio general que ya aparece en el artículo 25.1 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 4 de noviembre de 1950, que antes transcribíamos, según el cual tienen la consideración de víctima a los efectos de solicitar la protección de esos derechos y libertades cualquier persona física, organización no gubernamental o grupo de particulares. Y por eso reconoce legitimación para interponer el recurso de amparo a cualquier persona natural o jurídica (artículo 162.1, b) (25).

Ahora bien, no hay que olvidar que las personas jurídicas y, en general, las organizaciones colectivas (no necesariamente tienen que estar dotadas de personalidad) son sólo sujetos secundarios de tales derechos, es decir, representan una titularidad derivada de la que corresponde a los sujetos primarios, que son las personas individuales. Dicho con otras palabras, son titulares de los derechos fundamentales y libertades públicas porque, a través de ellas, se ejercen y se expresan los derechos de las personas individuales. Por eso la lesión de esos grupos colectivos lesiona también los derechos de las personas que los forman. Si, por ejemplo, se ataca el derecho de libertad de una comunidad religiosa, se ataca el derecho de libertad religiosa de sus miembros. No cabe una escisión entre los miembros y la comunidad. Sólo así tiene sentido que una comunidad goce de derechos que, por su índole, son inherentes a la persona humana.

Esta idea que se acaba de exponer puede verse reflejada en la sentencia del Tribunal Constitucional 70/1982, de 29 de noviembre (26): "Cuando la Constitución y la ley los invisten (a los sindicatos) con la función de defender los derechos y los intereses de los trabajadores les legitiman para ejercer aquellos derechos que, aun perteneciendo en puridad a cada uno de los trabajadores "ut singulus", sean de necesario ejercicio colectivo. Por eso, ya reconoció la sentencia de este Tribunal de 8 de abril de 1981 que los derechos de huelga y de declaración de conflicto colectivo, de titularidad individual y de ejercicio colectivo, pueden ser hechos efectivos por los grupos de trabajadores y por los sindicatos en cuanto medio de participación de los trabajadores como conjunto".

Doctrina semejante puede observarse en las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 27 de octubre de 1975 ("Caso Sindicato Nacional de la Policía Belga") y 6 de febrero de 1976 ("Caso Sindicato Sueco de Maquinistas") (27). La primera de ellas afirma que los términos del artículo 11 del Convenio Europeo, que hace referencia a la "defensa de sus intereses" (28), al reconocer a los ciudadanos la libertad de afiliarse a los sindicatos, no son redundantes, porque el sindicato es expresión de la libertad de los afiliados de defender sus intereses por medio de la acción colectiva. Precisamente el derecho del sindicato a ser oído en la negociación colectiva deriva del derecho a la defensa que poseen sus afiliados.

La misma doctrina se contiene en la sentencia citada en segundo lugar: "La Corte no adopta, por consiguiente, la tesis de la minoría de la Comisión que califica de redundantes las palabras "para la defensa de sus intereses". Estas palabras, indicando claramente un fin, muestran que la Convención Europea (de Derechos Humanos) protege la libertad de defender los intereses profesionales de los afiliados a un sindicato por la acción colectiva de éste..."

Cuando los documentos internacionales sobre derechos humanos -a cuya luz deben ser interpretados los preceptos de la Constitución española, por remisión del artículo 10.2 (29) hablan de todas las personas o de todos, tales expresiones se refieren a los sujetos indicados. En ningún caso a organismos o poderes públicos. Al contrario, los excluyen (30); ellos son los obligados ante los titulares por antonomasia de los derechos fundamentales, que son los individuos.

13.- Podría cuestionarse si lo anteriormente dicho es aplicable a la titularidad del derecho a la tutela efectiva y de todos los demás reconocidos en el artículo 24 de la Constitución.

El artículo 24 de nuestro texto fundamental ha constitucionalizado -dentro de la sección primera, capítulo segundo del título primero- un conjunto de derechos fundamentales (31-32) cuya violación sólo puede producirse dentro del proceso. La pregunta que surge es la siguiente: ¿Es el Estado (en sentido amplio, incluyendo todos los poderes públicos) titular de esos derechos? En caso afirmativo, ¿puede solicitar su tutela en el proceso de amparo constitucional?

En principio parece que no hay obstáculo alguno para reconocer a los poderes públicos la titularidad de esos derechos, en especial del derecho a la tutela efectiva, que son de naturaleza eminentemente jurisdiccional, porque también ellos pueden ser parte en un proceso (como demandantes y como demandados) y verse afectados por la resolución Jurisdiccional, tanto si intervienen con su poder de imperium (proceso administrativo, por ejemplo), como si lo hacen en un plano de igualdad en el ámbito de las relaciones privadas. La cuestión parecece que no puede ponerse en duda y así ha sido puesto de manifiesto por la doctrina (33).

El problema, sin embargo, consiste en saber si, producida la lesión dentro de un proceso concreto y determinado, pueden los poderes públicos demandar su tutela en la vía de amparo constitucional.

La STC de 14 de marzo de 1983 (34), única (que sepamos) que hasta el momento ha abordado el tema, se ha pronunciado en sentido afirmativo con base en las siguientes razones:

1) La cuestión de la titularidad de los derechos fundamentales no puede ser resuelta con carácter general en relación a todos y cada uno de ellos. La mera lectura de los artículos 14 a 29 de la Constitución acredita que existen derechos fundamentales cuya titularidad se reconoce expresamente a quienes no pueden calificarse como ciudadanos.

2) La expresión "todas las personas" (del artículo 24 de la Constitución) hay que interpretarla en relación con el ámbito del derecho de que se trata, es decir, con la tutela efectiva de los jueces y tribunales, que comprende lógicamente -en principio- a todas las personas que tienen capacidad para ser parte de un proceso, capacidad que no puede negarse a los entes públicos, por lo menos en sus relaciones jurídico-laborales, sin que sea necesario examinar si la solución anterior sería también de aplicación en el supuesto de que se tratara de relaciones de carácter jurídico-administrativo.

A nuestro modo de ver, sin embargo, esta doctrina debe ser precisada. Conviene aclarar, en primer lugar, que la distinción que introduce entre los dos ámbitos de actuación del Estado -como persona jurídico privada y como persona jurídico pública- carece de sentido a los efectos de la titularidad de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución. Esto ya lo veíamos anteriormente.

Pero la cuestión no es esa, sino, como decíamos, la de saber si tales derechos (en especial los del artículo 24) de los entes públicos son derechos de la clase específica de los derechos fundamentales inherentes a la persona humana (artículo 10 de la Constitución), o derechos de distinta naturaleza. Es cierto que nuestro texto fundamental no dispone nada ni establece ninguna distinción al respecto. Sin embargo, en el contexto de los Convenios internacionales al respecto, a los que se remite expresamente el artículo 10.2 de la Constitución, los derechos fundamentales y libertades públicas son una clase de derechos que, por su propia índole, no tienen por titulares a los entes públicos. Estos derechos peculiares gozan del favor iuris precisamente por su naturaleza de derechos inviolables, inherentes a la persona humana (35).

Los derechos de los entes públicos, aunque corresponda a los que la Constitución reconoce como fundamentales y susceptibles de la protección en la vía de amparo, no son tales derechos fundamentales, sino derechos de otra naturaleza. Y el artículo 53 de la Constitución a cuya luz hay que interpretar el artículo 162.1, b) y las normas sobre legitimación activa contenidas en la LOTC, al regular el recurso de amparo, lo prevé como garantía de los derechos fundamentales, no de derechos distintos.

Una vez establecido este principio, no hay obstáculo en admitir que la expresión constitucional "toda persona natural o jurídica" (artículo 162.1, b) abarca también a los poderes públicos. Pero estos poderes pueden interponer el recurso para defender el derecho fundamental de una persona física, de una comunidad, de un grupo de personas..., siempre que tengan un interés legítimo en que ese derecho ajeno sea protegido, pero no para la defensa de sus propios derechos. El Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal, que son órganos del Estado, tienen atribuida legitimación para recurrir en amparo porque una de las funciones que les está atribuida constitucionalmente es la defensa de los derechos de los ciudadanos.

Es cierto que, de este modo, los derechos fundamentales y las libertades públicas se configuran como unos derechos privilegiados. Pero este es un principio que, desde el final de la Segunda Guerra Mundial, se ha hecho general en los sistemas democráticos. La existencia de unas instancias internacionales, desconocidas para otros derechos y, desde luego, para los derechos de los poderes públicos, es una buena prueba de ello (36).

V.-- LA LEGITIMACIÓN DE LOS QUE FUERON PARTE EN EL PROCESO JUDICIAL CORRESPONDIENTE

14.- Conforme al artículo 46.1, b) de la LOTC, están legitimados para interponer el recurso de amparo constitucional, cuando el acto lesivo provenga del Gobierno o del Poder Judicial, "quienes fueron parte en el proceso judicial correspondiente".

La Ley distingue dos supuestos distintos según el poder público de que emane el acto lesivo. Ya dijimos anteriormente que ambos son reconducibles al supuesto contenido en el apartado anterior (artículo 46.1, a), ya que quienes fueron parte en el proceso judicial correspondiente están legitimados en realidad por ser las personas directamente afectadas. Veamos ahora, más detenidamente, los problemas que se plantean.

15.- A) Cuando la disposición, acto jurídico o simple vía de hecho provienen del Gobierno la Ley exige, para poder acudir al amparo constitucional, haber agotado la vía judicial previa (amparo ordinario) que, según el artículo 53.2 de la Constitución, en relación con la Disposición Transitoria 2ª, apartado 2 de la LOTC, es la contencioso-administrativa ordinaria o la especial de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, sobre protección de los derechos fundamentales.

Al disponer la LOTC como vía previa al amparo constitucional el proceso contencioso-administrativo parece dejar fuera del mismo todas aquellas actuaciones de la Administración en el ámbito del derecho privado que, en cuanto tales, están sometidas al control de los Tribunales civiles ordinarios. El problema ha recibido soluciones dispares en la doctrina (37) y el Tribunal Constitucional no ha tenido todavía oportunidad de pronunciarse sobre él con claridad. La solución -que sólo tangencialmente nos interesa en este trabajo sobre la legitimación activa- tal vez haya que buscarla en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos; por ejemplo, en las sentencias, a que antes aludíamos, dictadas en los casos "Sindicato Nacional de la Policía Belga" y "Sindicato Sueco de Maquinistas". En ambos casos intervinieron organismos públicos en relaciones laborales (como "negociadores colectivos") y, también en ambos, los Gobiernos respectivos sostuvieron que, al intervenir como "empleadores" y no como poderes públicos con prerrogativas, no aparecían en la causa como titulares de las obligaciones del Convenio (Europeo de Derechos Humanos).

Pues bien, en un caso el Tribunal Europeo sostiene que el Gobierno no distingue entre el Estado como poder público y el Estado como "empleador": "La Convención no distingue expresamente en ninguna parte entre las atribuciones de poder público de los Estados contratantes y sus responsabilidades como "empleadores". El artículo 11 (38) no hace a este respecto excepción alguna... El artículo 11 se impone, en consecuencia, al Estado "empleador", tanto las relaciones con sus empleados obedezcan al Derecho Público, como si son de Derecho Privado". En el otro caso, esta opinión -unánime- de la Comisión es recogida por el Tribunal: La Comisión ha dicho por unanimidad que "el Estado, bien obre a título de legislador, bien a título de "empleador" asume las obligaciones que entran dentro del campo de aplicación del artículo 11.1 de la Convención".

Adentrándonos ya en el problema específico de la legitimación activa, observamos que pueden plantearse las siguientes hipótesis:

a) Que el recurrente en la vía judicial previa no haya visto satisfecha en el fondo su pretensión de tutela de un derecho fundamental o libertad pública. Su legitimación en el proceso de amparo derivará entonces de ser la persona directamente afectada. La exigencia de agotar la vía previa y, por tanto, de haber sido parte en ella, es un presupuesto procesal que para nada afecta a la legitimación.

b) Que la pretensión haya sido declarada inadmisible in limine litis o en la sentencia por faltar alguno de los presupuestos procesales. En principio, la resolución de inadmisión es apta para satisfacer el derecho a la tutela efectiva. Como ha dicho con frecuencia nuestro Tribunal Constitucional, el derecho a la tutela de los Jueces y Tribunales no puede cuestionarse en amparo cada vez que uno de aquéllos resuelva la inadmisibilidad de una demanda. El derecho a la tutela judicial se satisface "al obtenerse una resolución fundada en derecho, que podrá ser de inadmisión o de desestimación por algún motivo formal cuando concurra alguna causa de inadmisibilidad y así lo acuerde el Juez o Tribunal en aplicación razonada de la misma" (39).

Se deduce de esta doctrina que la simple existencia de una sentencia de inadmisión fundada o razonada en derecho satisface normalmente el derecho a la tutela efectiva de Jueces y Tribunales y la comprobación en esta sede de tales hechos debe conducir, sin más, a la desestimación del amparo" (40).

Pero lo propio de la resolución de inadmisión es dejar imprejuzgada la cuestión de fondo; en este caso, la cuestión acerca de si se ha producido o no la violación de un derecho fundamental o libertad pública por una disposición, acto jurídico o simple vía de hecho del Gobierno. El problema que se plantea es si la exigencia de agotar la vía previa frente al acto de que se trate se refiere a la necesidad de que recaiga una resolución sobre el fondo en esta vía o basta cualquier resolución ¿Es necesario, antes de acudir al amparo constitucional, subsanar el defecto procesal (si es subsanable) y propiciar una resolución sobre el fondo en la vía previa o, por el contrario, la resolución de inadmisión equivale, a los efectos del agotamiento de esta vía, a la sentencia de desestimación? A nuestro juicio, se pueden distinguir las siguientes hipótesis:

1) Que la causa de inadmisibilidad afecte a la relación procesal en sentido estricto. Este es el supuesto contemplado por la STC de 29 de marzo de 1982 (BOE del 21 de abril. Ponente: Gómez-Ferrer). El recurrente acudió a la vía contencioso-administrativa prevista en la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, alegando como infringido el derecho fundamental del artículo 14 de la Constitución, pero su recurso fue declarado inadmisible por auto de la Sala primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, posteriormente confirmado por el Tribunal Supremo, al entender que la impugnación debió discurrir por los cauces del proceso contencioso-administrativo ordinario.

En estos casos, equiparar la resolución de inadmisión a la de desestimación supondría que el Tribunal Constitucional puede examinar la cuestión de fondo -si se ha producido o no la lesión de un derecho fundamental o libertad pública por un acto o disposición del Gobierno- prescindiendo de los presupuestos procesales que hacían inadmisible la pretensión en vía previa.

Es cierto que al Tribunal Constitucional no es ajeno nada que afecte a los derechos fundamentales y que puede darse el caso de una persona lesionada en un derecho o libertad fundamental cuya pretensión haya sido declarada inadmisible en la vía previa contencioso-administrativa. Ahora bien, si el defecto procesal determinante de la resolución de inadmisión es subsanable (hipótesis rara, dados los fugaces plazos de caducidad que existen en este proceso), parece que antes de acudir al amparo constitucional deberá subsanarse y propiciarse así una sentencia sobre el fondo en esa vía.

Si, por el contrario, el defecto es insubsanable, la única vía que queda al recurrente es acudir al amparo constitucional invocando la lesión de su derecho a la tutela efectiva por la errónea apreciación (a juicio del recurrente) de la existencia de la causa de inadmisibilidad. Como dice la STC de 29 de marzo de 1982 antes citada, "al declarar la inadmisión del recurso (contencioso-administrativo) en base a estimar inaplicable un procedimiento que sí era aplicable, resulta que se infringe el artículo 24 de la Constitución, ya que se impide llegar a una decisión de fondo en base a una causa formal jurídicamente inexistente, dado que no era preceptivo agotar vía administrativa alguna, al ser de aplicación el procedimiento de la Ley 62/78. No se trata, pues, únicamente de un cambio de procedimiento, dado que tal cambio conduce a la imposibilidad de proseguir la tramitación del recurso al calificarlo de inadmisible por no aplicar al mismo la Ley 62/78. Por tanto, el cambio indebido de procedimiento sí conduce aquí a la denegación de tutela judicial efectiva".

Parece, pues, que el Tribunal Constitucional en estos casos puede revisar la regularidad de los presupuestos procesales en la vía previa. Pero sólo cuando su defectuosa apreciación por el Tribunal ordinario ha sido invocada por el recurrente en amparo como determinante de la lesión de su derecho a la tutela efectiva. Obsérvese, sin embargo, que, en este caso, se recurre frente al acto del Poder Judicial que lesiona el derecho a la tutela efectiva (no frente al acto del Gobierno). El Tribunal Constitucional deberá limitarse a examinar si este acto efectivamente lesiona ese derecho, sin poder decidir si concurre o no alguna otra causa de inadmisión o desestimación del recurso contencioso-administrativo, porque ello supondría sustituir indebidamente un enjuiciamiento que corresponde a los Tribunales ordinarios. Su resolución, pues, se limitará a anular la resolución de éstos en cuanto lesiva de aquel derecho (a la tutela efectiva), retrotrayendo las actuaciones al momento anterior a la resolución anulada y propiciando así el pronunciamiento del Tribunal ordinario sobre el fondo.

2) Que la causa de inadmisibilidad se funde en la falta de legitimación. Por ejemplo, porque el Tribunal ordinario consideró que no existía interés directo o porque se trataba de una disposición general y el recurrente era un particular o una corporación de ámbito territorial menor a la de la disposición impugnada (41).

Entiende GONZÁLEZ PÉREZ que la posibilidad de que en la vía previa se niegue la legitimación al recurrente determina la inconstitucionalidad del precepto de la LOTC que exige para recurrir en amparo constitucional el haber sido parte en el proceso judicial correspondiente. "En efecto -dice este autor-, la lesión que da lugar al amparo constitucional puede afectar precisamente al derecho al acceso a la justicia. Se acude al proceso de amparo constitucional porque en el proceso previo no se reconoció legitimación al que pretende incoar el proceso de amparo. Al negársele legitimación y no admitírsele como parte, no llegó a ser tal en el proceso previo. Si se le niega legitimación para incoar el proceso de amparo se consumará una denegación de justicia constitucional" (42). Pero, razonando así, este autor confunde los conceptos de parte y de justa parte (o parte legítima). El concepto de parte es puramente formal y se limita a designar las personas que de hecho aparecen en un proceso como demandante y como demandado. Y la LOTC se refiere a este concepto (o, por lo menos incluye a ambos) cuando exige como requisito de legitimación el haber sido parte en el proceso judicial correspondiente.

El actor recurrente en la vía previa cuya pretensión fue declarada inadmisible por falta de legitimación podrá acudir directamente al amparo constitucional como tal parte y, además, directamente afectada por haber sido rechazada su pretensión en cuanto al fondo (conforme a nuestra tesis de que la sentencia que declara inadmisible una pretensión por falta de legitimación es una sentencia de fondo)(43). Y, a diferencia del supuesto que analizábamos en el apartado anterior, sin necesidad de invocar su derecho a la tutela efectiva. "Cuando el objeto del proceso previo sea la tutela judicial de los derechos fundamentales y las libertades públicas... y la causa de inadmisibilidad sea la falta de legitimación, este Tribunal no puede contraer el examen del caso a la mera comprobación de que hubo una sentencia fundada en derecho, sino que ha de entrar a analizar la concurrencia o no de la falta de legitimación, pues, en el supuesto de que ésta hubiese sido incorrectamente apreciada por el Tribunal ordinario, quedarían sin protección ni tutela efectiva el derecho o derechos fundamentales en cada caso debatidos y su ejercicio quedaría de facto indebidamente restringido, hipótesis ante la cual este Tribunal no podía permanecer pasivo" (44).

En cualquier caso, obsérvese que la única parte en el proceso previo, legitimada para recurrir en amparo constitucional contra los actos, disposiciones o simple vía de hecho del Gobierno es el actor recurrente en la vía previa. Las demás partes podrán recurrir, pero contra el acto u omisión judicial que, dentro del proceso, lesione su derecho a la tutela efectiva, si es que se produce (45).

16.- B) Cuando la violación de un derecho o libertad fundamental tiene su origen en un acto u omisión del Poder Judicial está legitimado para recurrir en amparo quien fue parte en el proceso judicial en que dicha violación se produjo. Lo específico de este supuesto es que se trata de violaciones de derechos fundamentales producidas dentro del proceso y, en especial, de la violación de alguno de los derechos reconocidos en el artículo 24 de la Constitución (46). No se trata, pues, de que sea necesario agotar la vía judicial previa frente al acto extraprocesal que produjo la lesión, sino de la violación específica de un derecho fundamental dentro del proceso por un acto u omisión de los órganos jurisdiccionales.

Dentro del problema específico de la legitimación (47) lo primero que se observa es que la LOTC contempla sólo el supuesto normal de que el agravio se produzca dentro del proceso y en él afecte a quienes, desde el comienzo, adoptaron la posición de parte (demandante o demandada). Sin embargo, este concepto de parte es muy restringido, ya que no comprende a todos los posibles sujetos que pueden verse perjudicados por los actos u omisiones del Poder Judicial. Parece claro, en efecto, que pueden verse perjudicadas otras personas que, habiendo intervenido en el proceso, no tienen la consideración de parte o, por lo menos, su posición procesal no es equiparable a la de las partes principales. Piénsese, por ejemplo, en el interviniente adhesivo simple del proceso civil o en el coadyuvante del proceso contencioso-administrativo que, conforme a su status procesal, no pueden recurrir con independencia de la parte principal a la que coadyuvan (48).

Pero puede ocurrir incluso que el acto u omisión judicial afecte a quien no fue parte en el proceso, bien porque es un tercero ajeno a la relación procesal, bien porque, pudiendo intervenir en el proceso, no lo hizo, siendo la causa de su no intervención precisamente el acto u omisión del Poder Judicial. Piénsese, por ejemplo, en las posibilidades de afección de los derechos y libertades fundamentales de terceros que ofrecen los embargos y, en general, todos los actos procesales de ejecución (49); o en todos aquellos casos en los que la no intervención en el proceso contencioso-administrativo se produce por no haber tenido las personas directamente interesadas noticia del mismo, debido al régimen de emplazamiento de los codemandados y coadyuvantes contenido en el artículo 64 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (50).

Parece evidente que la denegación de legitimación en todos estos casos deja al perjudicado en situación de indefensión, con violación flagrante del artículo 24.1 de la Constitución (51). Por eso, la doctrina ha puesto de manifiesto la aparente contradicción en que incurre la LOTC, al exigir, por un lado y como requisito de legitimación el haber sido parte en el proceso judicial correspondiente, y, por otro, decir que basta que la violación causada por el Poder Judicial tenga su origen inmediato y directo en un acto u omisión de un órgano judicial (artículo 44) (52); y por eso también, viene propugnando una interpretación amplia del concepto de parte (53). El Tribunal Constitucional, por su parte, ha venido a confirmar esta interpretación al exigir "la equiparación de los que, debiendo legalmente ser partes en un proceso no lo fueron por causa no imputable a ellos mismos y resultaron condenados sin ser oídos, a los que efectivamente lo son en el correspondiente procedimiento" (54).

VI.-- LA INVOCACIÓN DE UN INTERÉS LEGÍTIMO

17.- En páginas anteriores hemos adelantado la hipótesis de que el interés legítimo a que alude el artículo 162.1.b) de la Constitución es un criterio de legitimación que faculta para recurrir en amparo constitucional a todas aquellas personas que, sin ser titulares del derecho fundamental o libertad pública lesionados por la actuación de los poderes públicos, tienen, sin embargo, un interés en que la violación del derecho o libertad sea reparada, porque de ello deriva un beneficio a su favor.

Si recordamos que el proceso de amparo es una vía para la protección exclusiva de unos específicos derechos y libertades y defendemos la tesis de que el interés legítimo es una situación jurídica sustancial diferenciada, debemos concluir que nuestro sistema otorga legitimación indirecta o por sustitución al titular del interés para pedir en juicio, en nombre propio, la tutela de un derecho o libertad ajenos. Esta es la única salida que queda al intérprete, salvo que se quiera entender que el interés legítimo equivale al derecho o libertad o defender, en contradicción con el artículo 24.1 de la Constitución, que es un requisito puramente procesal.

18.- El concepto de interés ha sido elaborado, fundamentalmente, en el seno de la justicia administrativa (55). Como es bien conocido, una de las innovaciones más importantes introducidas por la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa fue el reconocimiento del interés directo como situación jurídica sustancial legitimante, junto con el derecho subjetivo, para el ejercicio de la acción procesal administrativa (artículo 28.1, a). Su admisión permitió fiscalizar jurisdiccionalmente un amplio campo de la actividad administrativa que hasta entonces permanecía inmune al control; en concreto, todas aquellas resoluciones ajenas a las relaciones directas entre Administración Pública y administrados, configuradoras de situaciones jurídicas de derecho subjetivo y de obligación según los esquemas tradicionales.

La configuración de esta nueva situación jurídica de carácter sustancial que es el interés directo ha sido obra, fundamentalmente, de la jurisprudencia. El interés directo, dice nuestro Tribunal Supremo en abundantes resoluciones, existe siempre que el eventual éxito de la demanda represente (para el actor recurrente) un beneficio material o jurídico o, por el contrario, la persistencia de la situación creada o que pudiese crear la resolución administrativa impugnada origine un perjuicio al recurrente.

El Tribunal Supremo, tímidamente en un principio y con más decisión después, ha ido ensanchando cada vez más los límites de esta situación jurídica sustancial objeto de tutela en el proceso administrativo, hasta el punto de que, hoy en día, resulta difícil delimitarla jurídicamente. Como dice, por ejemplo, la sentencia de 8 de octubre de 1973, "este Tribunal, aunque rechazó como elemento legitimador bastante el impulso de factores subjetivos o el genérico deseo ciudadano de legalidad, sigue, sin embargo, criterios de tal amplitud que llega a comprender, dentro del interés directo, el puramente competitivo, el profesional o de carrera e incluso la simple razón de vecindad, afirmando que en las situaciones dudosas no es dable cerrar el paso a la vía contencioso-administrativa".

Pero con carácter general, siempre ha mantenido la exigencia de que se trate de un interés individual o personal, o de la suma de intereses individuales. Solo el particular o particulares lesionados de una manera directa, inmediata y actual en su personal esfera jurídica pueden pedir la anulación del acto administrativo lesivo a través de su impugnación ante los Tribunales. Hoy en día, sin embargo, esta legitimación individual, aunque se la dote de la máxima amplitud, resulta insuficiente. Las violaciones frente a las que la justicia está interesada en dar protección son no sólo violaciones d e carácter individual, sino frecuentemente también de carácter colectivo, que afectan a categorías, clases, colectividades. Junto a los intereses individuales surgen nuevas ondas de intereses, llamados superindividuales, sociales o colectivos porque pertenecen no a individuos aislados, sino a una colectividad, grupo o categoría de personas más o menos amplia (56).

No nos detendremos aquí en el examen detenido de estos intereses, cuya justiciabilidad tanto preocupa en el momento actual a la doctrina (57). Sí queremos poner de manifiesto, sin embargo, que no nos enfrentamos con intereses cuya individualización no sería posible, sino con intereses "a los que el ordenamiento jurídico, por el peculiar carácter que los distingue, reconoce un papel preeminente si globalmente considerados, es decir, si unificados en la figura del interés colectivo; y no porque, singularmente considerados, carezcan de relevancia jurídica, sino porque su unificación los hace apreciables bajo una óptica diversa, que explica la particular consideración y tutela a ellos reservada por el derecho" (58).

19.- Hasta ahora, sin embargo, salvo excepciones, estos intereses carecían de una eficaz protección jurisdiccional (59). O bien se consideraba justa parte legitimada para accionar al individuo directamente perjudicado por un acto que lesionaba un interés superindividual, pero sólo para obtener la reparación del daño sufrido por él personalmente; o bien, en algunos casos, al Ministerio Fiscal en cuanto portador y defensor del interés general de la colectividad; o bien eran considerados intereses simples o de hecho que, en caso de violación, carecían de acción para impetrar la tutela jurisdiccional. En el sistema de nuestra justicia administrativa, que es el que fundamentalmente tenemos presente al hacer estas consideraciones, la regla general era que sólo las posiciones de ventaja, las utilidades cualificadas como interés individual y directo de sus titulares eran objeto de tutela.

Pero con ello, como dice MIELE, "se hacen depender, con evidente impropiedad, conceptos de derecho sustancial de las particularidades del sistema procesal" (60). Porque, en efecto, en el plano del derecho sustancial estos intereses, que no afectan al individuo uti singulis, sino uti cives, pueden tener o no la consideración de jurídicamente protegidos, según la relevancia que les preste el ordenamiento jurídico. No desconocemos que el encuadramiento de los intereses sociales dentro de la categoría de los intereses jurídicamente protegidos es, tal vez, uno de los problemas más importantes que se plantean en la actualidad al estudioso de la función jurisdiccional. La solución, a nuestro juicio, debe partir de los siguientes datos:

a) La respuesta a la cuestión de si un interés colectivo o social es o no jurídicamente protegido dependerá de que el ordenamiento jurídico lo tome o no en consideración.

b) El que un interés pertenezca a muchos no quiere decir que no pertenezca a ninguno, sino que todos los miembros de la colectividad de que se trate han resultado igualmente afectados. "La individualización de un interés no puede reducirse ya a la determinación del sujeto que sea su particular portador, sino que debe comprender cualquier elemento apto para distinguir ese concreto interés de los demás intereses (61). El problema no consistirá ya en determinar si ese concreto interés existe o no, según pertenezca o no a un determinado sujeto, sino en ver quién es el portador legítimo de un interés que, aun perteneciendo a muchos, es considerado globalmente por el ordenamiento jurídico.

c) No cabe desconocer, por último, que tanto el artículo 162.1, b como el 24.1 de la Constitución utilizan la expresión "interés legitimo", distinta del "interés directo" de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Distinto lenguaje, que, en opinión de la doctrina, ha sido utilizado conscientemente, para designar un concepto de interés más amplio. Después de la Constitución, "todo interés individual o social tutelado por el Derecho indirectamente, con ocasión de la protección del interés general, y no configurado como derecho subjetivo, puede calificarse como interés legítimo" (62). Cabe preguntarse por ello si la fórmula del interés legítimo, interpretada con tal amplitud, puede ser la puerta por la que accedan al proceso ordinario y de amparo constitucional este tipo de intereses. Acaso la ambig�edad de la fórmula no sea superflua, pues, como dice ALMAGRO, "a su tradicional enfoque de interés individual puede añadírsele, sin que el concepto se resienta, la dimensión social" (63).

VII.-- LA LEGITIMACIÓN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO Y DEL MINISTERIO FISCAL

20.- Tanto el artículo 162.1, b) de la Constitución como el 46 de la LOTC reconocen legitimación para recurrir en amparo constitucional al Defensor del Pueblo y al Ministerio Fiscal, de conformidad con las funciones que, en orden a la defensa de la legalidad de los derechos de los ciudadanos, tiene atribuidas por la Ley Fundamental (64). No nos detendremos aquí en el examen de los problemas que puede plantear la existencia de dos órganos públicos con legitimación concurrente para recurrir en amparo y la articulación de -sus respectivas funciones que, al menos parcialmente, son idénticas (65). Tampoco realizaremos un estudio completo de su naturaleza y funciones. Ateniéndonos exclusivamente al problema de la legitimación para recurrir en amparo que a estos órganos viene atribuida, nos limitaremos a poner de manifiesto lo siguiente:

a) No cabe duda de que con el reconocimiento de legitimación a estos órganos públicos, en especial al Ministerio Fiscal, la Constitución (y la LOTC) asumen la protección de los derechos fundamentales como una cuestión en la que está implicada el interés público. Porque, como dice la STC de 22 de diciembre de 1982 (Ponente: Gómez-Ferrer), no debe olvidarse que "el recurso de amparo no sólo es una garantía para los derechos fundamentales y libertades públicas, sino que cumple también la finalidad de garantizar el orden jurídico y, en concreto, la observancia de la Constitución". En efecto, los derechos fundamentales y libertades públicas "constituyen el fundamento mismo del orden jurídico político del Estado en su conjunto" y, además de ser "derechos subjetivos, derechos de los individuos... en cuanto garantizan un status jurídico o la libertad en un ámbito de la existencia..., al propio tiempo son elementos esenciales de un ordenamiento objetivo de la comunidad nacional, en cuanto ésta se configura como marco de una convivencia humana justa y pacífica" (66).

Por consiguiente, la Constitución (y la LOTC) han desvinculado la tutela del derecho fundamental de su titularidad (e incluso del interés legítimo en su protección) y han encomendado su defensa también al Estado, a través de sus órganos específicos. Con ello se ha dado un paso adelante en el sistema de la legitimación y se ha aproximado la justicia constitucional a la penal, aunque todavía se diferencia de ella en la no admisión de la legitimación popular y en la no obligatoriedad del ejercicio de la acción por estos órganos públicos.

b) La legitimación reconocida a estos órganos es una legitimación sin restricciones. Quiere ello decir que pueden actuar siempre que el interés público o los derechos de los particulares lo demanden, de oficio o a instancia de parte (67); por tanto, también con independencia de la acción que corresponda al titular del derecho o libertad que ha sufrido la violación. Se trata de una legitimación propia y no de una legitimación por sustitución de los particulares lesionados (68).

c) En cualquier caso, parece que la Constitución y la LOTC, en materia de derechos fundamentales, han seguido el criterio de facilitar la intervención de todos los sujetos posibles accionantes. Ya hace tiempo que puso de manifiesto la doctrina, con referencia a la tutela de los intereses de naturaleza social o colectiva, que las soluciones compuestas, articuladas, flexibles, son las únicas capaces de dar respuesta a un problema tan complejo como el de la tutela jurídica de los nuevos y vitales intereses sociales o colectivos" (69). Soluciones compuestas que consisten en la conjugación e integración de la acción judicial y el control de los órganos públicos con la iniciativa de los individuos y de los cuerpos sociales intermedios, directa y aun indirectamente interesados.

Pues bien, el abanico de la legitimación que permite acceder al enjuiciamiento por el Tribunal Constitucional de si una disposición, acto jurídico (u omisión) o simple vía de hecho de los poderes públicos ha lesionado un derecho fundamental o libertad pública se extiende desde la legitimación que se otorga al titular del derecho fundamental o libertad amparados (sea persona física o jurídica, e incluso organización colectiva no dotada de personalidad) hasta la que se concede al Ministerio Fiscal como portador del interés público, pasando por la legitimación de la persona física (o jurídica) que invoque un interés legítimo, aunque no sea titular del derecho lesionado, y la legitimación del Defensor del Pueblo, cuya función más característica parece que debe consistir en la tutela de los derechos fundamentales de titularidad colectiva.

(1) La legitimación, junto con la existencia efectiva del derecho o situación jurídica cuya tutela se solicita, el interés en obtener esa través del pronunciamiento de los órganos jurisdiccionales y la accionabilidad (o reconocimiento por el ordenamiento jurídico de que el derecho en cuestión es tutelable jurisdiccionalmente), constituye siempre un presupuesto de fondo de la acción. La concurrencia de todos estos presupuestos (las llamadas por CHIOVENDA "condiciones de la acción") determina un procedimiento favorable a la pretensión del actor. Por el contrario, si falta alguno de ellos la pretensión será desestimada en cuanto al fondo.

Cosa distinta es que, a veces, sea tratada procesalmente como un presupuesto de forma. Tal ocurre, por ejemplo, en el proceso civil en aquellos supuestos excepcionales en los que la Ley de Enjuiciamiento Civil exige el acreditamiento previo de la titularidad (arts. 503.2º, en relación con el 533.2ª); y, sobre todo, en el proceso administrativo, donde la falta de legitimación está regulada como una causa de inadmisibilidad (art. 82, letra b, de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa): "La ley -dice su Exposición de Motivos- matiza con la debida exactitud, que la concurrencia de un interés o la titularidad de un derecho son simplemente los elementos que constituyen la legitimación de a parte actora y no, como erróneamente se ha entendido muchas veces, las condiciones de procedencia de las pretensiones deducidas". Pero ello no obsta en absoluto a lo que la legitimación es. Con referencia al proceso administrativo ha dicho acertadamente GARCÍA DE ENTERRÍA: "Como requisito de admisibilidad podrá jugar, por razones simplemente prácticas, la mera invocación de la titularidad (de derechos o de intereses), no la realidad de la misma, la cual pertenece siempre al fondo; por razones prácticas decimos, porque el juez puede anticipar, sin necesidad de esperar a la decisión de fondo, que el tipo de titularidad que el recurrente invoca no está dentro del ámbito de las titularidades protegidas, lo que no quiere decir que este ámbito no sea un ámbito jurídico-material, como bien se comprende. Se trata, pues, de una decisión previa por razones de fondo, y no por causas atinentes a la pura relación procesal" (cfr. GARCÍA DE ENTERRÍA y T. R. FERNÁNDEZ, Curso de Derecho Administrativo, II, 2ª ed., Madrid, 1981, págs. 45-46).